中国（上海）自由贸易试验区的国际合作
中国（上海）自由贸易试验区的国际合作
中国（上海）的自由贸易试验区的建立是中国国家的一项重大战略部署，它的核心是制度创新。目前在自贸区发展的总体方案中，服务业领域的对外开放是一项最为重要内容，但是六大领域的23项改革开放的措施中的部分内容并没有得到全面落地，其他的改革措施在执行中的反复徘徊，自贸区发展的改革被评述为“上面哄油门”，”中间放空挡”，“下面踩刹车”的普遍现象，必须要更为接入国际的视点统筹自贸区发展的战略，这已经到了刻不容缓的地步！应该把中国“自贸区发展”与“一带一路”“人民币国际化”的战略构成总体的中国国际经济合作的平台，进行有机的组合，因此需要十分正视自贸区作为国际经济合作的主体作用。
（一）中国（上海）自贸区的发展面临的全球经济大趋势
1、全球经济短期并不看好
从短周期的观察全球经济，发展前景似乎不太乐观，全球经济在短期内还是呈复杂多变的趋势。（图4）美国在2015年的经济表现达到了温和扩展，也不排除其有更好的复苏可能。欧元区的复苏国家增多，但面临英国脱离欧盟，对欧元区的经济影响将打破一种平衡，震荡必然加大。当然俄罗斯与美国的较劲，对中国的和平发展环境不是不利，但俄罗斯的经济不利、甚至衰退，其在2015年表现为GDP负增长3.7%，会造成全球经济的不稳定因素。亚洲经济的表现中唯有印度经济的增长呈良性的7.6%，中国将会常态性的减慢经济增长的幅度，仍然达到6.9%左右。而拉美地区的经济从目前看仍然没有起色，而巴西则陷入明显的经济衰退期。金砖五国也并没有想象中的潜力和优势。总之，从短波而言，全球经济复杂多变，中国应该运用现有顺势的力量，加大国际经济合作的步伐。
2、国际经济处于新的康德拉季耶夫周期的新起点
以全球的经济发展的历史性考察而言，按照康德拉季耶夫经验统计数据检验的长周期、系统的理论，我们的时代正处于一个新调整的起点阶段。康德拉季耶夫认为，生产技术的变革、战争和革命、新市场的开发、金矿的发现、黄金产量和储量的增加等因素都不是导致长波运动的根本原因。例如，新市场的扩大一般不会引起长时期的经济高涨，相反，经济高涨会使扩大新市场成为可能和必要。技术的新发现一般出现在长周期的下降阶段，这些新发现只会在下一个大的上升阶段开始时被大规模地应用。由于长周期的上升阶段在扩大经济实力方面引起高度紧张的局势，因此，它又是挑起战争和革命的主要因素。笔者认为这种战争的存在以新的语境来认识是货币战争和技术革命，这是我们这个时代所面临的新起点。（图5）
3、中国在已有的经验上，必然要形成自己的区域优势
中国在国际经济合作和竞争中形成的东盟自由贸易区（RCEP）与美国为主导的TPP和TTIP格局形成了一定感觉方面的对峙。但是从体量而言不是平衡的关系，其必然要求中国在全球经济的新格局中提高竞合能力，形成新的竞争优势（图6）
资料来源：路透注：1、TPP中，黑色字体为跨太平洋战略经济协定（P4）签约国，红色字体为TPP新增谈判国。2、RCEP包括中、日、韩、印、澳、新西兰以及东盟十国。
（二）尊重自贸区发展的规律，探索与国际接轨的管理体制
自从世界上出现第一个自由贸易区以来，已有近480年的历史了。目前，世界上已有近千个具有各种功能自由贸易区，其中三分之二在经济发达的国家和地区。据德国汉堡经济学家罗伯特·崔迈（Norbert Zimmert）的研究成果，将世界上各类开发区和特殊经济区归纳为七大类：1、保税仓库区(Bonded Warehouse Zone)；2、自由区(Free Zone)；3、对外贸易区(Foreign Trade Zone)；4、出口加工区(Export Processing Zone)；5、经济特区(Special Economic Zone)；6、企业区(Enterprise Zone)；7、银行自由区(Bank Free Zone)。目前，学界对自贸区这个概念囊括了各类开发区和特殊经济区。也有学者将自由港、自由贸易区和出口加工区统称为自由港区或自由贸易区。
1、自贸区的性质与功能定位
通过对美国的对外贸易区，欧洲的自由区，智利、土耳其和巴拿马的自由贸易区的实证研究，这些区域只是用词的不同，其区域性质是相同的。它们共同的区域性质是海关管辖区之外的特殊区域，主要从事贸易活动，发挥货物集散、转口分拨等功能。而中国现有的保税区在国外没有类似的提法。《美国海关对外贸易区管理手册》规定：“对外贸易区是一个海关管辖区域之外的特殊区域，任何外国和国内商品，除法律禁止或管理当局规定为有害公共利益、健康或安全者外，均不受美国海关法限制而进入对外贸贸易区。欧共体把自由区视作欧共体关境之外的特殊经济区域，即海关法意义上的外国。
考察世界各自由贸易区设定的主要功能无非是：进出口贸易、转口贸易、仓储、转运、商业性简单出样、展览等，有的自由贸易区还从事工业加工和零售商业。美国1934年的《对外贸易区法》规定：对外贸易区的主要功能进出口贸易、转口贸易和仓储。然而，他们通过修正案的方式不断调整其行政管理法适用性。1950年以后，美国经济日益繁荣，市场需求剧增，为了给外国商品进入美国提供方便，各对外贸易区开始允许进行商品展销和加工制造。1980年以后，美国各对外贸易区进一步允许用美国零部件与外国原料装配为成品进入美国市场。据了解，美国各对外贸易区的功能是因地制宜的，例如：纽约对外贸区由于背靠美国国内辽阔的市场腹地，附近没有合适的转口国等原因，主要从事进口贸易和进口加工业务；迈阿密对外贸易区由于位于佛罗里达半岛的最南端，最佳贸易服务成本半径内有多达30个国家等原因，主要从事转口贸易和为转口贸易配套的其他业务，货物转口量达65%以上。据美方统计，在美国103个综合性对外贸易区中，有32个完全从事进口贸易和进口加工业务，4个完全从事出口贸易和出口加工业务。另外，巴拿马科隆自由贸易区作为世界航运中转枢纽，货物流转量大，因而该区把转口贸易定为主要功能，吸引各国货物在科隆自贸易区集散。货物在科隆自由贸易区的大进大出带动了资金在自由贸易区的大进大出，该区的外资银行及分支机构曾达40多家。智利的伊基克自由贸易区有良好的港口，风景秀丽，但经济基础差，该区就把商业零售定为启动功能。并按不同功能把自由贸易区划分为商业区、仓储区、加工区。其中商业区以无铁丝网隔离，内有三个庞大的展售厅，商品琳琅满目。他们规定：只有在仓储区拥有仓库的客商才允许在展售厅内设立零售商店。消费者可在厅内购买进口商品，除交6%消费税外，可免交关税，供带出国外和在该行政大区内使用；带出行政大区的，如不满500美元的商品免税，超过部分交纳关税和增值税。由于商业区的繁荣昌盛也就拉动了批发和仓储业的发展。仓储区紧靠在商业区旁，用铁丝网与外界隔离。加工区则设在离伊基克320公里外。
欧洲各自由区的主要功能是贸易集散中心。其主要功能有货物储存、商业性加工和货物转运到自由区外。欧洲的各自由区都有自己的货物流转辐射区。如德国的汉堡和不来梅自由区是大西洋航线与北欧、东欧各国之间货物进出口集散中心。他们声称，凡货物到不来梅或汉堡卸货，保证在24小包运到德国的任何地方，在48小时内运到欧洲的任何地方。土耳其1985年的《自由贸易区法》第四条规定：“凡是经土耳其经济事务最高协调委员会批准的工业、商业和服务行业中的一切活动都可在自由贸易区开展活动。”
通过研究，笔者总结认为：（1）处于发展初期的自由贸易区，大多数都以鼓励出口贸易、保护国内市场为主。随着自由贸易区所在国经济实力的提高，国内市场需求增大，逐渐转向方便进口贸易。对比上海自贸区的发展，似乎应该在出口环节增加更多的便利性，对于中国面临出口的压力、生产和劳动力成本是具有非常重要意义的。（2）国内市场的需要则有赖于自由贸易区以进口贸易为主，反之也可以出口贸易为主做出充分的调节。上海自贸区的发展，对于中国面临具有巨大的外汇储存的消肿也许是有利的，如果仅以人民币作为来对冲外币的存在，则人民币的预期通胀会增加，而买美国国债性的投资，虽然能够保证基本的利息在账面上的存在和提高，但是在不可知的货币战争压力之下，中国以美元计价的外汇，在没有购买外国的物质，形成对国内民众的消费利益实现，总是显得遗憾的。且各国由于关税的问题，使得产品的价值和比价严重不对称，从而不能将拉动人民币换取美元外汇消费，达到消费物质享有、人民币回收的正循环，使得国内消费市场的有效运行。因此，通常而言自贸区应是一个可调节的自由港区。（3）自贸区对周边国家的国际吸引力最大，并通常处于世界航运中心的自由贸易区可以转口贸易为主，经济基础较差的冷僻地区可用免税商业零售等功能启动当地或一国经济。中国现在非贸易外汇的消费量最为显著的使用是国外旅游消费、国外教育和奢饰品消费，如果能在自贸区，作出刺激性的一定关税额的下浮，可以促进中国不必去国外消费来抵挡国内高居的综合税收不平衡，还可以增加中国的总体关税收入。
另外，我们发现欧共体各自由区海关都采取“管出不管进”的监管方式。其遵循的做法是：（1）货物从境外或国内进入自由区，免关税、免海关手续：（2）货物从区内进入欧共体以外，免关税、办理过境海关手续；（3）货物从区内进入欧共体内，征关税、办理海关手续。通常，海关一般只在卡口看单子，抽查部分货物。货物在区内储存海关不监管，没有储存时间限制。各自由区的关税收入全部交给欧共体，海关对人员进出一般不检查，但有权要求其出示证件。对有走私行为者，从重处罚。另外，土耳其1985年的《自由贸易（法》第6条规定：“自由贸易区不受土耳其海关的管辖”。目前，土耳其自由贸易区海关监管的原则是：（1）自由贸易区内免关税、免海关手续；（2）土耳其产品进入自由贸易区视同出口、并有奖励措施。土耳其公司从自由贸易区采购货物视同进口，但是关税率比直接进口低；（3）企业在区内储存货物，只向自由贸易区管理机构备案，不向海关申报，海关从自由贸易区管理机构处的联网知道货物储存情况。总之，美洲、欧洲的对外贸易区和自贸区的海关管理有以下些共同特点：（1）简化报关手续，实行电脑监管，使货物进出方便快捷；（2）强化进入国内市场货物的严管，严惩走私行为；（3）实行货物入区备案制度，区内储存小监管，实施即时核销；（4）免征关税。
客观评价中国（上海）自由贸易区，从外高桥保税区“进化”到自由贸易区以后，似乎是达到了“U”字型的管理趋势，但是其他方面的逐步放开政策，在“风险可控”的背景词下，似乎总是裹足不前，理论上的地方立法其实是被垂直中央权限的“威严”所限定，产生年年一度要到中央去讨理解，要政策，这绝对不应该是自贸区发展的战略模式，需要警醒！否则自贸区的只能停留在中国开发区的水平和功能类同，无法实现国际交流和合作，更无法与国际的规则和要求去接轨，也就无法真正完成“改革”的任务。因为，任何自以为是的改革是必须按照人类社会发展的基本规则前进的，我们不能用现有的理念、民族的自豪而抗衡国际社会的大趋势。
2、自由贸易区的优惠举措
虽然中国政府在建立中国（上海）自贸区时一再强调，中国的自贸区不是创造优惠政策的洼地。这是为平衡国内地区利益的“公平之举”，殊不知以自贸区从来就是为达到一个国家的吸引优势也是一项难得的举措，被国际社会公认。特别是制定以税收优惠为主的措施是自由贸易区吸引投资、扩大贸易活动的关键性措施。当然，离岸金融业务等金融结算、融资或者自由贸易区内的资产证券化等金融衍生工具的提供，融资租赁和信用服务等相关的机构也是现代自由贸易区所必然存在的内容。
通常优惠措施最多的是处在自贸区开发的初期。如土耳其伊斯坦布尔自贸易区，厂商除了被免进口关税外，还免收入税等一切税收。企业通过自由贸易区进口货物，比通过其他地区进口货物关税税率低。智利的伊基克自由贸易区，除了免关税外，还免公司所得税和增值税，货物（包括生活资料）免除一切地方税，进口货物仅征海关从价比例的货物税。巴拿马的科隆自由贸易区，每年需交的主要税种是公司所得税，税率为2.5%-8%，而其他地区则为32%，地方税仅交车辆牌照税，其余全部免税。美国的对外贸易区，对外贸易区内制造的产品增值部分进入国内市场免税。
欧洲各自由区原来也以税收优惠作为吸引投资、扩大贸易活动为主要措施，如意大利的热那亚自由区，除免进出口关税外，自由区输往欧共体的货物部免征海关税，随着1992年欧共体对成员国的自由区实行统管，各自由区的优惠措施逐步取消，前欧洲各自由区除关税以外的税收没有优惠。而欧共体国家的货物如在自由区内使用，要征关税。
我们总结美洲和欧洲各自由贸易区的优惠措施其共同特点是：（1）发达国家对自由贸易区的优惠少，发展中国家对自由贸易区内优惠多；（2）自由贸易区发展初期，与非自由贸易区的优惠差距较大，随着自由贸易区所在国经济发展水平和自由贸易区竞争能力的提高，两者差距逐渐缩小，因此，笔者认为，如果自贸区没有自由港的特殊地位，并早早设定和修订全方位的制度措施，则自贸区的发展在其完成一定的功能使命后，则没有可持续发展的动力，中国自贸区的区位优势在不长的时间内就丧失其功能上的优势，也无法创造出具有国际的竞争性，使得在当时曾形成一定经济增长点后，则可持续发展乏力，不得不靠整合的方式，并要实行港区合一、港港联动、自贸区联盟的政策模式，才能维护中国自贸区的规模发展，现在中国已经宣布了多个自贸区的建设，实现港港联动和对外港合作、探索国际自贸区联盟的可能性已经形成，我们希望中国（上海）自贸区作为自贸区战略的龙头，在国家授权下，应该理所当然地承担这个职责。
3、自由贸易区的管理体制借鉴
从笔者研究世界上典型的自由贸易区实践来看，每一个较为成功的自由贸易区，无不与其合理的管理体制、精干的管理机构、高效率的管理工作紧密联系在一起。而管理体制不合理、管理机构重叠，官僚主义严重，办事互相扯皮难以决策，工作缺乏效率，往往成为自由贸易区难以适应国际经济活动激烈竞争的主要原因。正反两方面的经验教训，使人们对自贸区经营管理重要性的认识日益深刻，各国都把完善管理体制，健全管理机制，提高工作效率作为加强自由贸易区建设的重要方面。
国际上自由贸易区管理体制的通常是独立于本国现行管理体制之外的一种特殊的管理体制。这种特殊性是基于自由贸易区的特殊性所决定的：（1）自由贸易区与国内其他地区相比较是更为开放的地区，所实行的是适用于自由贸易区的特殊政策和法律；（2）自由贸易区与国际市场及外商的联系较之内地更加广泛，更加密切，更加频繁，具有国际化程度高，要求符合国际的惯例；（3）自由贸易区对国际市场的信息掌握及反映更敏捷，更及时，更准确；能够带动自由贸易区周边乃至于其他国家多边或双边的经济发展；（4）在发展中国家里，在产业转型期的国家，自由贸易区的建立和发展对本国政府负有特殊的历史使命；（5）自由贸易区通常是根据国家的特别立法或授权而设立的。因此，自由贸易区管理体制必然具有以下特点：
1）权威性：由于设区国总是根据自己的一定目的来设置自由贸易区的，因此自由贸易区的管理机构必须代表本国政府行使管理权力，它必须具有相应高级授权管理的范围和内容，这样才能坚定不移地贯彻设区国政府关于兴办自由贸易区的设想、意图、政策及措施；才能对前来投资的外商的投资申报及时地作出决断。只有这样，才能使外商相信区内的管理机构是有权威的、高效的、灵活的且符合国际惯例的组织构架。合理且分权的政府组织机构，才能增强外商的投资信心与积极性。如果政府管理机构程序不透明，工作也不高效，自由贸易区的管理机构能级低、权限小，无决策权力，凡事都需上一级的官僚部门决策，那就必然拖延时问，甚至贻误良机，无法体现国际化的特殊性和及时性，也难以拉动和形成万商云集的效应。一般来说，区内的管理机构应在如下方面具有充分的权力的行政管理机构。其次，有权根据本国现行的宪法及有关兴办自由贸易区的基本法规，并结合本区的实际情况，自行制定和颁布、实施该经济特区的各种单项行政法令、条例、办法等规范性文件。再次是有权独立自主地，不受国家其他部门的干预，与国际资本、国际市场建立各种联络和合作关系，审批投资申请，有权派遣人员出国考察，设立驻外机构等。
2）灵活性：自由贸易区所采取的一系列特殊政策都是设区国为了鼓励贸易活动、促进经济繁荣而制定的，是政府经济发展全局政策的一个有机组成部分。据此，自由贸易区管理部门作为国家的特别派出机构，必须自然要对政府负责。然而，这并不意味着它应成为一个纯粹的政府机构，因为政府机构往往具有考虑周密、行动谨慎和避免冒风险的特点，有时会导致行动迟缓，这与自由贸易区的经营特点不相适应。自由贸易区的任务主要是从事国际经济活动，它的一切活动都应符合瞬息万变的国际市场的要求和剧烈的国际竞争形势，它所要与之交往的一方主要是国际资本、跨国公司、外国财团等经济团体。因此，自由贸易区的管理机构容不得半点官僚主义，不允许扯皮、拖拉的现象出现。相反，自由贸易区管理机构必须全面了解国际经济发展的状况，通晓国际行情，掌握瞬息万变的国际经济信息。它必须对国际经济的各种变化作出迅速、准确的分析、判断，从而作出有利于本自由贸易区发展的正确决策。因而，在某种程度上，它的运行必须像一切商业机构一样，具有高度灵活性和高度的应变能力。只有这样，才能在激烈的国际竞争中立于不败之地，求得生存与发展。
3）高效性：自由贸易区的优越性之一，就是为涉外经济活动提供方便和优质服务，减少繁琐的海关和行政手续，促使自由贸易区内各种经济活动的进程加快，周期缩短，失误减少。为此，其管理机构的设置必须以效率为核心，坚持层次少和权力集中的原则，尽量简化行政手续，设立高效、集中、统一的管理机构。世界上许多国家或地区的自由贸易区管理当局，一般都根据法律授权实行机构层级扁平化，多元化、多功能、多矩阵的管理结构，使得管理合理化，服务效率高效化，机构人员精减化，办事手续简单化，以往中国早期在经济特区和保税区中创立的“一门式”和“一站式”的集中办公，一次办成有关投资申请、进出口申请、报关、外汇兑换、商品检验以及人员出入境手续等经验都可以继续沿用。
4）非赢利性：自由贸易区管理机构一般都按照公共事业原则经营，不以赢利为主要目的。这是因为设立自由贸易区是一种国家行为，具有战略性的经济目标。如果自由贸易区的管理机构以赢利为主要目的，就必然增加使用自由贸易区的成本，在国际竞争激烈的环境中将丧失人流、物流、资金流和信息流的吸引力，从而影响国家战略性目标的实现。
4、自由贸易区的发展目标
纵观不同时期的世界自由贸易的发展目标可以大致分为：（1）贸易性的目标：可以扩大设区国的转口贸易，即可以利用外国投资者用大吨位的货轮将货物运进港区，然后再用小吨位的货轮运往其他国家，从而降低运输成本，同时，转口贸易和进出口贸易可以吸引世界各国的船只进入港区，增加设区国的外汇收入。（2）国内经济性的目标：因为自由贸易区很容易由商业性转变为综合性功能，因而能够吸引外国投资。同时由于转口贸易和进出口贸易的扩大，区内有大量进口货的仓储，国内有关产业部门可以随时利用这些存货，节约时间，降低生产成本，进而稳定国内物价，促进经济成长。（3）国际性的目标是推动国际服务贸易优先的物流运输、国际金融和国际贸易的同步发展。自由贸易区的战略性经济目标，通常是通过相对有竞争优势的办公成本和其他机会成本，或有效高端的工作效率来吸引人流、物流、资金流和信息流的汇集效应。笔者认为，这是中国（上海）自贸区所应该重视和打造的重点，一切适应体制创新的试点，应该在充分授权的情形下，予以破例的机会，而不是现在这样“左右顾盼”，甚至“沾沾自喜”或者“无能为力”的客观强调。
5、自由贸易区的管理部门和服务功能
一个自由贸易区的发展规模和经济活动的种类定位，取决于设区国的战略目标而定，但是设区国也不应该以行政领导的指示为大，更不能妥协于各种“上级行政部门”的“政策施舍”。区域管理部门的设置机构和提供的主要服务内容通常是：（1）进关海关监督；（2）维护自由贸易区的公共秩序、社会安全和消防安全；（3）签发外籍人员的逗留和工作证明；（4）对企业、合资企业、银行等经济组织以及制造、商业和其他经济活动所签合同进行登记注册；（5）金融和税收管理；（6）工程建设监督管理；（7）综合行政服务；（8）健康服务和传染病控制；（9）动植物检验管理；（10）组织和法制机构；（11）会计和审计机构。
针对上海自贸区的区域管理，笔者建议，中国应该在全国人大常委会的立法层面设定“上海自贸区基本法”，由此产生自贸区管理委员会、行政立法委员会、行政监督委员会和略高一筹的（大）司法审查委员会四个部门，通过平权的管理部门制约，通过归类的各部门行使各自的管理权力、签发相关证件、发布有关的规范性管理文件来规范自由贸易区的有关活动，并按照立法委员会确定的价目表征收费，从事行政监督委员会将审议行政管理部门的费用支出，以保证区域经济和预算和执行。自由贸易区的开发经营是否应由自由贸易区管理公司承担，笔者认为，原来通过国有独资的开发公司运作，可以在前期的发展中提高建设的效率，但是必须事先设立以10—15年的周期，同时做出退出机制的安排，通过市场化的BOT运作，将所有权和经营权通过股权的方式退出，有利于市场化的公平竞争。通过自由贸易区的暂时的授权国有公司和其他法人和自然人的股权重组，最终形成商业化普通的公司形态，有利于真正意义上公平竞争。
作者：夏善晨，上海政法学院国际商务与法律研究中心主任、教授
《中国（上海）自由贸易区的战略取向-基于T三角的思考课题》
本研究课题得到上海市欧美同学会·上海市留学人员联合会资助
